Prosegue la riflessione sul diritto dell’amministrazione condivisa. Il patto di collaborazione è lo strumento con cui il comune ed i cittadini attivi concordano tutto ciò che è necessario ai fini della realizzazione degli interventi di cura, rigenerazione e gestione dei beni comuni in forma condivisa. (Scopri di più su:
http://www.labsus.org/2016/02/cosa-sono-e-come-funzionano-i-patti-per-la-cura-dei-beni-comuni/)
Gregorio ArenaI patti di collaborazione sono il cuore del Regolamento, lo strumento giuridico che trasforma le capacità nascoste degli abitanti di una città in interventi di cura dei beni comuni che migliorano la vita loro e di tutti gli altri abitanti.
Come s’è già visto, il percorso per arrivare concretamente a prendersi cura dei beni comuni si articola in tre passaggi ineludibili, dall’art. 118 ultimo comma della Costituzione al Regolamento e infine ai patti di collaborazione, in una scala che va dal massimo di generalità al massimo di specificità, dal massimo di astrattezza al massimo di concretezza.
Ognuno di questi snodi è indispensabile e l’uno rinvia necessariamente all’altro, in una circolarità di relazioni che a sua volta è una delle
caratteristiche principali della sussidiarietà.
Niente patti senza Regolamento
Senza il Regolamento infatti il principio di sussidiarietà avrebbe continuato ad essere inapplicato, come era successo dal 2001 al 2014, ma a sua volta il Regolamento è legittimato dall’essere fondato sulla Costituzione.
Senza i patti il Regolamento sarebbe inefficace, ma i patti senza il Regolamento sono per così dire “vulnerabili” e quindi di difficile attuazione perché manca loro quella infrastruttura di principi e regole contenuta nel Regolamento che li protegge e li rende operativi. Per questo motivo, quando ci viene chiesto un parere, scoraggiamo la stipulazione di patti in comuni dove non è ancora stato adottato il Regolamento, perché abbiamo constatato che poi la loro attuazione incontra molte difficoltà riguardanti per esempio il riparto delle responsabilità, le assicurazioni, le verifiche, etc.
Il patto è uno strumento
Riprendiamo dunque il filo della precedente riflessione riguardante i primi quattro articoli del Regolamento (finalità, definizioni, principi, cittadini attivi) e anche in questo caso prendiamo come testo di riferimento la bozza del
Regolamento per Roma alla cui redazione Labsus ha partecipato nell’ambito di un
gruppo di lavoro interassessorile costituito dalla Giunta nella primavera 2015, perché tiene conto sia delle modifiche introdotte dai comuni che hanno finora adottato il Regolamento, sia delle osservazioni che sono state formulate nel corso dei circa cento
incontri pubblici cui Labsus ha partecipato in tutta Italia dal marzo 2014 al gennaio 2016.
Il primo comma dell’art. 5 del Regolamento definisce la natura e il ruolo del patto di collaborazione, definito “lo strumento con cui il Comune ed i cittadini attivi concordano tutto ciò che è necessario ai fini della realizzazione degli interventi di cura, rigenerazione e gestione dei beni comuni in forma condivisa”.
Il patto, come il Regolamento,non è appunto niente altro che uno strumento per liberare energie, valorizzare capacità, rimettere in moto situazioni bloccate. Vale dunque anche per i patti quel modo di dire inglese, secondo il quale la prova della bontà del budino si fa assaggiandolo. Mettiamoli alla prova, i patti di collaborazione, vediamo come funzionano, che problemi emergono e poi eventualmente introduciamo delle modifiche basate sull’esperienza, secondo il motto Operare conoscendo.
Concordano tutto ciò che è necessario
Per quanto riguarda i contenuti la formula dell’art. 5 è molto ampia. Comune e cittadini “concordano tutto ciò che è necessario ai fini della realizzazione degli interventi di cura…”.
Concordano è un verbo che fa subito capire cosa vuol dire concretamente l’art. 1, comma 3 del Regolamento quando afferma che la collaborazione tra cittadini e amministrazione “si estrinseca attraverso l’adozione di atti amministrativi di natura non autoritativa” dando vita all’amministrazione condivisa. Vuol dire, in sostanza, che i patti di collaborazione (non a caso chiamati appunto “patti”) sono atti disciplinati dal diritto privato come i contratti, non di diritto amministrativo come gli accordi di cui all’art. 11 della legge n. 241/1990, che sono invece manifestazione del potere discrezionale della pubblica amministrazione.
Dal punto di vista formale la scelta di equiparare i patti di collaborazione ai contratti di diritto privato si fonda sull’art. 1, comma 1 bis, della legge n. 241/1990 (modificata ed integrata dalla legge n. 80/2005) che dispone che “La pubblica amministrazione, nell’adozione di atti di natura non autoritativa, agisce secondo le norme di diritto privato salvo che la legge disponga diversamente”.
Dal punto di vista sostanziale invece la scelta di definire i patti di collaborazione “atti amministrativi di natura non autoritativa” è la logica conseguenza della parità di rapporti che intercorre fra cittadini e amministrazione nell’ambito del modello dell’amministrazione condivisa, fondato sulla sussidiarietà. Cittadini e amministrazione sono alleati nella lotta contro la complessità dei problemi, la scarsità dei mezzi, l’aumento delle esigenze e in questa lotta condividono responsabilità e risorse. Sono sullo stesso piano e i rapporti fra di loro devono pertanto essere disciplinati con strumenti giuridici che rispecchino questa nuova modalità di rapporto fra istituzioni e cittadini, a sua volta fondata sul nuovo
paradigma della sussidiarietà.
Tutto ciò che è necessario
Ma, concretamente, cosa concordano cittadini e amministrazione quando stipulano un patto di collaborazione? Tutto ciò che è necessario per realizzare in forma condivisa la cura, la rigenerazione e la gestione dei beni comuni. E’ una formulazione che lascia com’è giusto molto spazio all’autonomia contrattuale delle parti, le sole in grado di sapere cosa è necessario nelle circostanze date per realizzare nel modo migliore la cura condivisa dei beni comuni.
E’ una formulazione rispettosa della capacità di giudizio e del senso di responsabilità sia dei cittadini, che dovranno poi raggiungere gli obiettivi fissati dal patto da loro sottoscritto, sia dell’amministrazione, che comunque al momento delle elezioni deve rispondere agli elettori dei risultati ottenuti durante il mandato, compresi quelli raggiunti applicando il modello dell’amministrazione condivisa.
Schemi di patti
Trattandosi tuttavia di una normativa del tutto nuova, che disciplina fattispecie per le quali non esistono precedenti che possano aiutare l’amministrazione nella sua applicazione, il secondo e il terzo comma dell’art. 5 prevedono l’uno degli schemi tipo di patti e l’altro un elenco di ciò che il Regolamento ritiene sia opportuno i patti contengano, così da “sostenere” la redazione dei patti.
Il secondo comma dispone dunque che “Il contenuto del patto è definito negli schemi tipo di patti allegati al presente Regolamento, ma può variare a seconda che si tratti di patti ordinari o patti complessi”(artt. 7 e 8).
Il motivo della distinzione fra patti ordinari e patti complessi (che non era presente nel testo del Regolamento-tipo di Bologna) deriva dall’analisi dei circa 500 casi contenuti nella
sezione Beni comuni di Labsus, una banca dati, unica nel suo genere, risultato di dieci anni di lavoro. Nella stragrande maggioranza di questi casi i cittadini risultano impegnati in interventi di cura dei beni comuni abbastanza semplici, che non richiedono grandi mezzi né particolari attrezzature o competenze.
Patti di collaborazione ordinari
Sono interventi per così dire di “bricolage civico”, di manutenzione ordinaria volta a rendere più vivibile e più bello uno spazio pubblico, un giardino, una scuola e così via. Per regolare questo tipo di interventi sono sufficienti patti di collaborazione semplici come quelli previsti dall’art. 7 (Patti di collaborazione ordinari), che prevede che “I cittadini che intendono realizzare interventi di cura di modesta entità, anche ripetuti nel tempo sui medesimi spazi e beni comuni, presentano la proposta di collaborazione riempiendo il modello A di cui al comma 2 ed inviandolo direttamente all’Ufficio, anche per via telematica”.
Il modello A (che non è stato predisposto perché la caduta della Giunta capitolina interruppe le attività del gruppo di lavoro sul Regolamento) è un form nel portale dedicato all’amministrazione condivisa, che contiene un elenco “a mero titolo esemplificativo e non esaustivo, dei più frequenti interventi di cura di modesta entità che i cittadini attivi possono realizzare e indica i presupposti, le condizioni e l’iter istruttorio per la loro realizzazione”.
In pratica i cittadini che vogliono realizzare un intervento di cura di un bene comune riempiono il form con tutti i dati che servono per poter stipulare il patto di collaborazione e poi lo inviano per via telematica all’Ufficio per l’amministrazione condivisa. Ciò significa che, coerentemente con il nuovo paradigma del diritto amministrativo, i cittadini stessi gestiscono in via telematica sia la fase di iniziativa, sia una parte della fase istruttoria del procedimento amministrativo che porterà alla stipula del patto di collaborazione.
A sua volta “l’Ufficio identifica entro 15 giorni il Dirigente responsabile che, verificati il rispetto del presente regolamento e la fattibilità tecnica,sottoscrive il patto di collaborazione e lo pubblica sul portale” dell’amministrazione condivisa.
Patti di collaborazione complessi
L’art. 8 della bozza del Regolamento per Roma disciplina invece con molto maggior dettaglio la procedura che porta alla sottoscrizione di patti complessi, quelli che si sottoscrivono nei casi in cui “I cittadini intendono realizzare interventi di cura origenerazionedi spazi obenicomuniurbani che comportano attività complesse o innovative volte al recupero, alla trasformazione ed alla gestione continuata nel tempo di tali beni per svolgervi attività di interesse generale”.
In sostanza, si tratta di quegli interventi che comportano il recupero, la rigenerazione e la gestione in forma condivisa di beni pubblici o privati abbandonati o sottoutilizzati, per fini di interesse generale. Come è giusto, in tali casi la procedura è molto più dettagliata e prevede fra le altre cose forme di pubblicità e di partecipazione ulteriori, a garanzia dell’interesse generale.
Creare una casistica e i precedenti
E’ probabile, anzi sicuro, che nel tempo si andrà stratificando una casistica dei patti di collaborazione, creando anche in questo settore quei precedenti che spesso nelle amministrazioni pubbliche sono la vera bussola quotidiana. Labsus, come già ha fatto e continua a fare per le esperienze raccolte nella sezione Beni comuni, accompagnerà la creazione di tale casistica pubblicando i testi dei patti che man mano verranno stipulati, commentandoli laddove contengano spunti di particolare interesse anche per altre situazioni. Lo stesso faremo per i form dei patti di collaborazione ordinari, così da facilitare lo scambio di informazioni e di esperienze fra comuni.
Naturalmente, come per tutti i materiali presenti nel nostro sito, anche la banca dati dei patti sarà gratuitamente a disposizione degli amministratori e dei cittadini che vorranno trarre spunto dai documenti pubblicati.
Un elenco utile, ma non tassativo
Infine, il comma 3 dell’art. 5 contiene l’elenco, assolutamente non tassativo ma orientativo, di ciò che il Regolamento ritiene sia opportuno che i patti contengano. Questo elenco ovviamente meriterebbe un commento dettagliato ma questo articolo è già troppo lungo così. Sarà per un’altra volta, forse.
Qui ci limitiamo a sottolineare che il contenuto dei patti può variare non soltanto a seconda della tipologia (ordinari o complessi) ma soprattutto a seconda del tipo di intervento, del tipo di beni comuni, della situazione locale, delle risorse disponibili, etc. etc. Si ritorna a quanto si diceva sopra commentando il primo comma: “…comune e cittadini concordano tutto ciò che è necessario ai fini della realizzazione degli interventi di cura…”. E’ una formulazione che lascia molto spazio all’autonomia ed al senso di responsabilità delle parti, le sole in grado di sapere cosa è necessario nelle circostanze date per realizzare nel modo migliore la cura condivisa dei beni comuni.
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